[资讯]2374.收藏！关于新行政处罚法规定的处罚种类与解读，这篇文章汇总全了！

本条采用列举的方式规定了行政处罚的种类，应结合第二条行政处罚的定义来理解，构成了概括+列举的模式。在旧法基础上增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业的处罚措施，将旧法“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”调整表述为“暂扣许可证件、吊销许可证件”，并按照理论上的申诫罚、财产罚、资格罚、行为罚、人身罚的顺序进行了排列。一般要结合其他单行法律、法规、规章规定的条件具体适用。本条尽管用了“行政处罚的种类”作为句首，但并不是说“警告”、“行政拘留”等就是一个单独的行政处罚种类，这是行政处罚的“措施”（也有学者称为“手段”），而不是“种类”。本条所说的“行政处罚的种类”是指每一项为一个种类，分别对应申诫罚、财产罚、资格罚、行为罚、人身罚的顺序。考虑行政处罚的定义对行政处罚的范围做了规制，且本条对行政处罚的措施有所增加，各地、各部门发布的有关法规、规章、规范性文件、权力清单应当根据第二条和本条及时调整。

（一）申诫罚：包括警告、通报批评。警告，指行政机关对有违法行为人提出告诫，使其认识所应负责任的一种处罚。一般适用于违法行为较轻微、对社会危害程度不大的行为。需要注意的，一是除法律、法规、规章另有规定外，一般警告也是要式行政行为，一般应以书面形式作出；二是就警告的处罚也可以提起行政诉讼或行政复议；三是不能通过《责令改正通知书》《现场笔录》等文书代替《行政处罚决定书》作出警告的处罚决定。通报批评，是指行政机关对有违法行为人通过发布公告、发文件通报、会议通报等方式提出批评，使其认识错误、积极整改，教育违法者，同时广泛教育他人的处罚措施。其与警告的最主要区别是，警告一般是点对点进行，而通报批评是点对面的形式，具有公开性，相比警告而言，对被处罚者的影响更大。立法过程中，针对通报批评是行政管理措施还是应该列入行政处罚措施，争议较大，但考虑其对当事人造成的实际影响要大于警告，最终还是列入了行政处罚措施。这就需要行政机关及时清理有关涉及通报批评的规范性文件，同时在今后对行政管理相对人进行通报批评时，要遵守本法有关处罚程序。实践中，“通报批评”的表现形式可能多种多样，比如原《药品流通监督管理办法》（国家食品药品监督管理局令第26号）第四十一条规定：“违反本办法第二十三条至第二十七条的，责令限期改正，情节严重的，给予通报。”这里的“通报”是否就是本条规定的“通报批评”？还有《药品管理法》第九十九条第三款规定的“告诫”是否属于“通报批评”？按照“三项制度”的规定，公布的当事人存在违法行为的检查结果，是否属于“通报批评”？还需要在实践中进一步探讨。笔者认为，判断标准应根据本法关于行政处罚的定义来进行判断，考虑对当事人造成的实际影响，是否具有制裁目的，以及是否以当事人是否有违法行为为前提，是否属于结果性行政行为来综合判定。新法实施后，“通报批评”属于法定用语，具有特定法律含义，属于行政处罚，在行政管理或执法过程中，在处罚决定书中、询问笔录中、公示公告等其他行政机公文中都要谨慎使用“通报批评”一词。

（二）财产罚：包括罚款、没收违法所得、没收非法财物。罚款，是行政机关责令违法行为人在一定期限内缴纳一定数额的货币，是为了惩戒违法行为人的违法行为，对当事人合法财产的剥夺。没收违法所得，尽管也需要违法行为人缴纳一定数额的货币，与罚款具有相似性，但其是对非法财产的剥夺，也就是说“这笔钱本来就不属于他的”。立法中也据此有观点认为，没收违法所得和没收非法财物不应属于行政处罚，应该直接收缴。另一种观点认为，“货币”表现的违法所得具有中立性，不存在合法“货币”和非法“货币”，违法所得也是当事人控制的“利益”，没收是对其利益的剥夺，一样具有制裁性，应该列入行政处罚措施。立法采纳了后一种观点。没收非法财物，与没收违法所得的区别在于，其一般是指金钱以外的财产。

（三）资格罚：包括暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件。新法为衔接《行政许可法》，取消了“暂扣或吊销执照”和“暂扣或吊销许可证”的表述，但并不意味着吊销营业执照、吊销许可证、暂扣营业执照、暂扣许可证不再是行政处罚，而是将其整合为“吊销许可证件”和“暂扣许可证件”，这里的“证件”包括但不限于“执照”和“许可证”。按照《行政许可法》第三十九条第一款规定，行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书；（二）资格证、资质证或者其他合格证书；（三）行政机关的批准文件或者证明文件；（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。暂扣许可证件是指暂时扣留许可证件，以暂时剥夺其从事某项生产或经营活动权利的行政处罚。吊销许可证件是剥夺被处罚人已经取得的许可权利或资格，使其丧失继续从事许可行为的资格。

降低资质等级的处罚主要是针对开展相应的生产经营或者执业活动需要取得一定的资质条件，并且不同的资质等级所允许从事的活动范围不同的情形。根据从事的行业和项目，按照具备的资格以及与此资格相对应的质量等级，即为企业的资质，一般可按照甲乙丙丁或一二三等进行分级。降低资质等级后，意味着当事人资质的质量等级降低，会直接影响其从业范围和能力。比如《建筑法》第七十四条就作出了对施工中存在偷工减料等违法行为人，情节严重的降低资质等级的规定。

（四）行为罚：包括限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业。限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业是本次修法新增加的措施，都具有对违法行为人的惩戒性，符合行政处罚的概念。限制开展生产经营活动，是在原生产经营范围、规模基础上加以控制或缩减，但并不停产停业。在环境保护领域比较多见，比如《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（环境保护部令第30号）第五条规定，排污者超过污染物排放标准或者超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标的，环境保护主管部门可以责令其采取限制生产措施。本次修法前，一度被理解为是行政管理措施。责令关闭，是要求违法者永久关闭其生产经营场所，不得继续从事相关生产经营活动，针对的是生产经营的事实状态。在环境保护和安全生产等领域的单行法中比较多见，2019年修订后的《药品管理法》在第一百一十五条对未取得药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证生产、销售药品的违法行为，也做出了“责令关闭”的规定，替代了原“取缔”的规定。《公司法》第二百一十二条规定，擅自在中国境内设立分支机构的，由公司登记机关责令改正或者关闭。按照《公司法》第一百八十条第四项规定，与被吊销营业执照或者被撤销一样，公司会因被责令关闭而解散。第一百四十六条规定，担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年的，不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。限制从业，一般针对需要取得许可的特定领域，剥夺违法者在一定期限内从事相关业务的权利。例如，《食品安全法》第一百三十五条规定，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。《药品管理法》第一百一十八条规定，生产、销售假药，或者生产、销售劣药且情节严重的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，终身禁止从事药品生产经营活动规定。

（五）人身罚：特指“行政拘留”。只有公安机关、国家安全机关依据法律规定行使，市场监管部门无此权利，故此不展开论述。

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。此项为兜底性条款，一方面是考虑到行政管理的复杂性，前五项13种处罚措施，可能难以涵盖众多的单行法的规定；另一方面又需要维护法治的统一。所以将13种处罚措施之外的设定权仅仅赋予了法律和行政法规，而不包括地方性法规、地方政府规章、部门规章、其他规范性文件。

（一）地方性法规能否设定13种处罚手段之外的行政处罚？

不能。本条第一至五项规定了13种处罚手段。法律、法规、规章在设定行政处罚时，原则上应按照前面5种类型涵盖的13种处罚手段来设定。但考虑到行政法的复杂性，在第六项做了兜底性规定。一是解决大量使用的行政处罚手段仅通过13种手段难以涵盖，如《中华人民共和国外国人入境出境管理法》规定的“驱逐出境”作为一种行政处罚,就没有涵盖到13种处罚手段之中；二是为今后可能规定的一些性的行政处罚手段留有余地。但行政处罚法立法之初就做了规定，本次修法仍然没有改变的是，13种处罚手段之外的处罚手段只能由“法律、行政法规”设定。注意第六项没有表述为“其他法律、法规规定的行政处罚。”法规包括地方性法规和国务院制定的行政法规。该项仅仅表述为“行政法规”，排除了地方性法规、地方政府规章、部门规章以及规范性文件。目的在于限制“法律、行政法规”之外创设处罚种类，保持处罚手段的统一。所以，地方性法规不能设定13种处罚手段之外的行政处罚。

（二）“责令停止生产经营活动”是否属于行政处罚？

市场监管部门执法范围涵盖较广，涉及的法律、法规、规章众多，且不同立法采用了“责令停业整顿”“责令停止经营”“责令停止营业”“责令停业，限期整顿”等不同的表述，难以一概而论。需要结合第二条行政处罚的定义和本条规定的处罚种类来具体分析。比如，消费者权益保护法第五十条规定的“责令停业整顿”，药品管理法规定的“责令停产停业整顿”，食品安全法规定的“责令停产停业”、“责令停业”都应归类为本条第四项规定的“责令停产停业”。但食品安全法第六十三条第五款规定的“食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。”中的责令召回、责令停止经营，因其属于过程性行为，是一种为避免危险扩大而发出的行政命令，而不是行政处罚。再如，执法人员发现某企业正在生产经营假药，责令其停止生产经营涉案的违法产品，也与“责令停产停业”有相通之处，但也是过程性行为，且不具有惩罚性，属于要求其恢复正常秩序的责令改正，而不应理解为行政处罚。责令的法律效果是停止违法的生产经营活动，而对于其他的合法生产经营活动，仍可以继续进行。从这个角度看，责令停止生产销售涉案违法产品的行为，不具有制裁性。从相关判例来看，法院基本上支持了上述观点。比如列入人民法院指导案例的江苏省常州市中级人民法院（2006）常行终字第37号林新伟不服常州市民族宗教事务局宗教行政处罚案中，法院认为，根据《宗教事务条例》第五条的规定，市宗教局依法具有管理宗教事务的行政职能。市宗教局对林新伟所处的责令停止活动是对其违法行为的纠正，并非行政处罚。但鉴于“责令停止生产经营活动”“责令停业整顿”的复杂性，不同法院对此理解也不尽相同，建议执法人员严格按照合法行政的原则理解相关法律规定的含义，谨慎适用“责令停业整顿”等措施。比如山东省高级人民法院（2019）鲁行终1954号行政判决书就泮某某不服《责令停止违法行为通知书》行政复议决定一案中，认为“济南市国土资源局作出的被诉责令停止行为，包含认定泮某某存在非法占用土地的事实和其必须遵守上述命令否则就会受到行政处罚的两个事实，同时设定了泮某某必须遵守的法定义务，则对泮某某的权利义务产生实际影响。”

中央党校（国家行政学院）胡建淼教授认为，行政机关责令当事人纠正违法或者停止违法，是否属于行政处罚，不能一概而论，需作具体分析。通过对现行立法和执法实践的考察，这类责令行为主要有下列几种行为性质：

一是命令型。它表现为要求当事人进行一定的作为或不作为。前者如“责令改正”（包括“责令公开更正”、“责令限期治理”、“责令该学校招收”、“责令消除安全隐患”、“责令行为人排除妨碍”等），后者如“责令停止违法行为”（包括“责令停止开采”、“责令停止生产、销售”、“责令停止使用”、“责令停止发布广告”等）。这类行为既不是行政处罚，也不是行政强制措施，而是行政命令。因为它是个意思行为而不是物理行为。行政命令从行政法理论上讲，有时作为一种程序行为被后续的行政行为所吸收，有时可以作为一种独立的行政行为。

二是处罚型。有的行为虽然用“责令”形式来表达，但它实质上属于行政处罚行为。例如“责令停产停业”，本身就是《行政处罚法》第8条规定的处罚种类。此外，还有一些属于由法律、行政法规设定的“其他行政处罚”，如“责令停业整顿”、“责令停止招生”、“责令停止接受新业务”等。之所以将这些“责令”行为归入“行政处罚”，是因为它们都以当事人的违法为前提并对违法者的一种制裁。

三是执行型。还有一些责令行为也不是行政处罚，同时也不是行政强制措施，而是属于行政强制执行。如“责令限期拆除”，它属于行政强制执行中的“期待当事人自我履行”的“催告”程序环节。因为这些责令行为的特征是命令当事人履行前一个行政决定，因而属于行政强制执行中的一部分。