【财新网】（记者 周东旭）基于大市场监管理念的国家市场监督管理总局轮廓渐清。3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议，方案提出组建国家市场监督管理总局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。
方案提出，国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、国家发改委价格监督检查与反垄断执法、商务部经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。
同时，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由县市监管部门统一承担。
国务委员王勇在《关于国务院机构改革方案说明》中提到，国家市场监督管理总局的主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。
国家市场监督管理局会不会成为一个“超级部门”？中央与地方市场监管又如何衔接？财新记者就此采访中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师刘鹏。
财新记者：能否简单介绍此次国家市场监管体制改革的背景？根据刚刚公布的国务院机构改革方案，国家市场监督管理总局职能涵盖了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等多个部门的职权，调整非常大，可能是出于哪些考量？
刘鹏：此次改革的主要背景包括三个：第一个是基于大市场监管的市场监管综合改革的推行；第二个是要加快完善统一权威的监管体制；第三个则是大部分基层地区已经开始的市场监管执法综合体制改革。这三种背景的综合与互动形成了这次改革的结果，即一方面整合了多个与市场监管有关部门的职权，另一方面又保留了国家药品监督管理局的相对独立地位，可谓合中有分，也是典型的“地方影响中央”，地方改革成为直接影响中央改革的方案选择，也是对现阶段基层监管部门冲击和折腾最小的一种改革方案。
财新记者：从方案看，国家市场监督管理总局职权主要集中在哪些方面？也有人认为这可能会成为一个“超级部门”，你怎么看？
刘鹏：市场监管总局的合并力度比想象中的要更大，不仅将工商、质监、食药监的相关产品监管和标准化职能囊括其中，而且还将发改委、商务部等部门物价监管和反垄断的职能并入，以及知识产权保护等职能，成为事实意义上的一个综合的市场监管机构。从规模和职能上看，这个部门确实会成为一个相对比较大的部门，但此次国务院机构改革所组建的一些新的部门规模和职能都有合并增加的趋势，所以也是一个总的趋势和方向，因此对部门权力的监督制约也需要同步加强。
财新记者：在历次的市场监管体制改革来看，此次改革处于怎样的地位？可能会对今后的市场监管产生怎样的影响？
刘鹏：总的看来，这次改革是历次市场监管体制改革中力度最大的一次，因为不仅仅将传统的工商、质监、食药监的三局职能合并，而且将反垄断、物价监管、标准化等职能也并入其中，在一定程度上真正实现了除金融之外的一般性市场监管的大统一。今后的市场监管将会更加趋于统一和协调，市场监管的行政许可和事中事后监管环节也将会更加紧密协调，监管执法的成本也将进一步降低。
财新记者：方案提到组建国家药品监督管理局，食药监总局是2013年成立，为什么短短五年又做如此大的变动？改革后对药品监督管理可能带来哪些改变？
刘鹏：之所以单独组建国家药品监督管理局，主要原因在于一方面五年来，“放管服”改革推动大市场监管的观念更加深入人心，市场监管综合改革的重要性成为改革的指导思想，食药监总局的职能不可避免要被纳入市场监管的总范畴，而另一方面药品监管专业性较强，为了保证药品监管的相对独立性，而单独组建药品监督管理局，这实际上是综合监管与专业监管的一种妥协和平衡的结果。
对药品监管的影响包括：第一，药品监管并入大市场，药品监管的专业性和相对独立性可能会受到一定冲击；第二，药品监管部门只涉到省级部门，省级部门将聚焦对药品的生产环节监管，但如果省级药监局不能跟省以下市场监管局理顺关系，这将对没有基层派出机构的省级药监局的工作开展会产生一定的影响；第三，如果能够明确药品监管的重要地位，基层领域将由市场监管所统一监管，基层药品监管的覆盖面和执法力度应该会有所增加，特别是药品的零售、使用环节。
财新记者：此次国务院机构改革方案对于地方市场监管体系意味着什么？在中央与地方的衔接中，对于市场监管改革而言，地方监管应该注意哪些方面？
刘鹏：此次国务院方案主要是对中央机构的调整，并没有直接涉及地方改革，但确实此次整体改革的思想是要增加省级以下的行政自主权，因此此次机构改革方案对于地方政府而言并不具有强制性。但是，中编办可能仍然会就一些领域的地方机构改革出台一些指导性的意见，因此国务院机构改革方案对于一些领域的地方机构改革又具有强指导性。
对于市场监管改革而言，地方应该可以根据自身的市场经济产业以及安全监管风险来因地制宜设置自己的市场监管模式，例如食品药品产业相对比较发达的地区可以考虑在市场监管局下面仍然可以分设相对独立的食品、药品监管局，或者三块牌子，一套人马的合署办公模式。
财新记者：对于国家市场监督管理总局及接下来的地方市场监管体制改革，你认为，尤其应该避免或克服哪些可能的误区或滞碍？
刘鹏：第一，“顶层要专业，基层要覆盖”，此次改革对基层覆盖可能会有改善作用，但令人担心的是顶层改革的专业性是否会削弱。食品药品仍然是市场监管的相对风险较高的领域，希望市场监管总局成立之后，能够将食品药品监管的职能予以更加独立地体现出来，特别是保证食药监管的专业性方面予以更好的保障，特别是特殊食品、药品、医疗器械和化妆品等健康类产品的监管。
第二，药品监管局只设到省级层面，其关系最好是能够接受国家药品监管局的垂直管理，同时要理顺省级药品监督管理局与省以下市场监管局的关系，否则很容易带来基层药品监管工作的紊乱和涣散。
第三，地方政府在给市场监管部门设置制定“三定”方案，一定要结合自身情况，特别是食品、药品、医疗器械、特种设备等市场产品的结构特点来设置，在一定的情况下保持以上高风险健康类产品监管的相对独立性和专业性。
第四，基层市场监管机构在监管职能上将全面扩张，如果监管机构能力无法得到充实的话，基层监管机构人员将会工作更累。建议能够将监管力量适当下沉，适度扩充监管队伍，同时保证食品药品监管职能在市场监管部门的核心地位和资源比重。
第五，尽快制定和完善市场监管在中央-地方各级政府的事权和责权划分，区分不同层级市场监管的职能，避免各级监管机构职能的同质化，加强和充实基层监管能力，打通监管政策的最后一公里，避免基层监管人员重新陷入疲态。
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